修订后的《水下文物保护管理条例》述评

来源：国家文物局官网 发布时间：2022-06-24 16:31

1989年10月20日国务院令第42号发布施行《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（以下简称《条例》），2022年1月23日，修订后的《条例》由李克强总理签署国务院令公布并于4月1日起施行。这是我国文化遗产领域一件大事，也是我国文物保护法制建设工作的标志性事件。

　　20世纪八九十年代，西方国家海洋探险公司在中国南海和东南亚海域大肆盗捞古代沉船文物，出水大量中国文物，这些以精美瓷器为大宗的出水文物在西方公开拍卖，引起国际社会广泛关注。此类消息反馈国内，使得中国考古学界痛感发展水下考古之必要，而当务之急则是尽快制订一部保护海洋文物的国家法规。当时我国改革开放步入快轨，新兴的水下考古刚刚蹒跚起步，迫切需要一部国家法规来保护海洋文化遗产、指导水下考古专业工作，这就是1989年《条例》出台的背景。

　　三十余年来，国内外情形已经发生巨大改变：国际上，2001年联合国教科文组织颁布《水下文化遗产保护公约》（以下简称《公约》），成为全球保护海洋文化遗产的共识，提出了一系列保护理念和应对措施；国内方面，我国沿海经济发展迅速，海洋基建工程纷纷上马，文物盗捞现象也一度猖獗，海洋文化遗产保护面临严峻挑战。另一方面，经过三十余年的发展，我国水下考古事业已经取得长足进展，“南海Ⅰ号”宋代沉船的发掘和白鹤梁水下博物馆的建造，成为国际水下考古界的标志性事件；北洋水师沉舰调查和最新开展的“长江口Ⅱ号”沉船调查，也是令人关注的水下考古项目。中国水下考古队伍也已经走出国门，远赴肯尼亚、沙特等“海上丝绸之路”沿线国家开展专业考古工作，中国在国际水下考古学界的影响力与日俱增。在这种形势下，迫切需要对三十余年前发布的《条例》进行修订。

　　2014年以来，本人曾经与学界同行一起参与《条例》的修订工作，数年之间，几易其稿，感触良多！总体而言，修订后的《条例》较之以前科学性、专业性得到加强，实践性、可操作性受到重视，《条例》所涉及的水下文物保护理念和水下考古工作规范都有了明显的提升。

　　具体而言，修订后的《条例》厘清了行政管理机构的责任权限和审批流程，限定了实施水下考古工作的机构主体，规定了水下文物的调查、发掘工作规范，形成了令行禁止、赏罚分明的法律约束性条款；同时，在文物利用、资料刊布乃至国际合作方面也作出了明确而具体的规定。

　　修订后的《条例》有诸多突出亮点。比如，《条例》完善了“水下文物保护区”的概念，为水下文物保护工作提供了可供实施的解决方案；再如，长期以来，配合海洋基建工程开展文物保护工作缺乏相应法律支持，此次修订也完善了相关条款，使得配合基建开展前置性的水下考古工作成为具有法律约束力的规定；关于水下文物的报告登记制度和发现响应机制，《条例》也一一有了明确规定，为突发性水下文物保护工作提供了有章可循的工作路径；特别是相较之前的《条例》只提出一般性、原则性规定的状况，修订后的《条例》大大强化了在实践层面上的可操作性，这个可以从一些量化数据上看得出来，比如：突发性水下文物事件，相关保护机构和人员应在24小时内到达现场，并在7日内提出处理意见；水下考古项目申请，国务院文物主管部门应在30日内给予明确的审批意见等，凡此，都使修订后的《条例》具备了更专业、更科学、且更具操作性的特点。

　　对比联合国教科文组织2001年通过的《公约》，修订后的《条例》在国际视野和专业规范方面的提升也颇引人注目。比如，《条例》特别重申 “任何单位和个人都有依法保护水下文物的义务”，这与《公约》倡导的提升全民海洋文化遗产保护意识的精神相一致。《条例》明确水下考古工作的目的在于保护和科学研究，规定了水下考古工作必须由有具有资质的专业机构申请实施，国际合作必须由境外专业机构和研究者与中方合作实施，由此杜绝了商业打捞与探宝性质的活动，这与《公约》“反对商业打捞”的精神相一致。《条例》还规定了水下文物保护、展示和利用的基本原则，与《公约》强调“公众参与”和“注重青少年教育”也是一致的。